立法上的“物業管理”與“物業服務”

中國內地的物業管理，隨著商品房的建設，借鑒了中國香港的經驗，起步于上世紀80年代初期的深圳。一直到2003年國務院《物業管理條例》公布，都是使用“物業管理”這個詞。當時的條例中有“物業服務”一詞，用在兩個地方——“物業服務合同”和“物業服務費用”。

2007年3月，《物權法》公布，里邊沒有“物業管理”這個詞，并且把《物業管理條例》中所稱的“物業管理企業”改為“物業服務企業”，把物業管理用房改為“物業服務用房”，但又把《物業管理條例》中所稱的“物業服務費用”改成了“物業費”。2007年8月，《物業管理條例》修訂，最明顯的修改便是把原先的“物業管理企業”改成了“物業服務企業”。2021年1月1日生效實施的《民法典》基本保留《物權法》的規定，并吸收了《物業管理條例》的一些內容，又將物業服務合同列入了典型合同。《物業管理條例》中使用的“物業管理區域”，在《民法典》中被改成了“物業服務區域”。

至今，在我國的法律與行政法規中，既有“物業管理”一詞，又有“物業服務”一詞，而且，“物業服務”還是從原先的“物業管理”改過來的。這似乎是說，物業服務不是物業管理，這是兩個不同的法律概念。《物業管理條例》的第四章叫“物業管理與服務”；《物業管理條例》第三十四條說“一個物業管理區域由一個物業服務企業實施物業管理。”但究竟什么是物業管理？什么是物業服務？它們之間的關系是怎樣的？這不僅是理論問題，更關乎實務操作。在當前地方物業立法方興未艾之際，我覺得有必要搞清楚這個基礎性的問題。

“物業管理”是業主物權的延伸

我國改革開放以來建設的住宅小區，從物權的角度看，都屬于區分所有的不動產。所謂區分所有，就是業主們各自擁有專有部分的所有權，同時共同享有共有部分的所有權。《民法典》第二百七十一條規定，業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。從這個表述來看，業主的區分所有權由三部分組成：對專有部分的所有權、對共有部分的共有權、對共有部分的共同管理的權利。這個共同管理的權利，就表現為實務中的物業管理。所以，物業管理是業主基于建筑物區分所有權而產生的權利，是物權的延伸，其內容是業主對區分所有的不動產中的共有部分如何維護、使用、收益。

明確了這一點，我們就知道，物業管理最重要的原則就是業主自治。從《物權法》到《民法典》，都規定業主共同管理的事項“由業主共同決定”。行政機關也好，居民自治組織或者物業企業也好，都不是物業管理的主體，不能越俎代庖。

業主自治應當成為物業管理最重要的原則

既然物業管理來源于業主的物權，那么，業主自治就應當是物業管理的題中應有之義。道理很簡單，物業管理不是社區管理，不是居民管理，而是物業區域內的不動產管理，誰的財產誰負責，天經地義。這屬于私法范疇，而不是公法領域。

但在立法中，從《物業管理條例》、《物權法》到《民法典》，都沒有明確提出“業主自治”這項原則。盡管《物權法》第七十六條、《民法典》第二百七十八條都規定，“下列事項由業主共同決定”，但就是不肯出現“業主自治”這四個字。

地方法規中，《陜西省物業管理條例》寫了“物業管理實行業主自治、專業服務、公開公平、誠實信用的原則（第四條）”，但把業主自治和其他三個詞并列一起，很不恰當。“專業服務”是物業管理的方法，“公開公平”主要是對公權力的要求，“誠實信用”是民事活動的一般原則，都不能與“業主自治”等量齊觀。

《山東省物業管理條例》說“物業管理應當堅持以人為本，實行業主自治與專業服務、社區管理相結合的原則”，沒有將業主自治作為核心，而將其“與社區管理相結合”，混淆了物業管理與社區管理的不同性質。

《深圳經濟特區物業管理條例》說“物業管理實行業主自治、專業服務與政府監管相結合的原則（第三條）”，把專業服務、政府監管與業主自治并列，與上述幾個地方法規異曲同工。2007版的深圳物業管理條例甚至規定區主管部門有權“決定解散”業主委員會（第三十八條）。由此可見，實際上的政府監管，是凌駕于業主自治之上的。

法規中諱言業主自治，其實是不了解業主自治的意義才會有的擔心。物業管理中的業主自治只是對不動產的管理，如果村民自治都能成為《村民委員會組織法》的基本原則，那業主自治作為物業管理的基本原則，不應當有任何顧慮。業主自治是物業管理的總綱，沒有這個總綱，物業管理各方面的法律關系就不可能理順。

物業服務是服務人受業主委托而提供的有償服務

《民法典》第二百八十四條規定，業主可以自行管理建筑物及其附屬設施，也可以委托物業服務企業或者其他管理人管理。鑒于我國土地制度造成的大面積開發建設，形成巨大規模住宅小區的現狀，除了極少數小型住宅區有業主自行管理的范例外，絕大多數小區都離不開物業企業的管理。可以說，這種獨具中國特色的、大管家式的物業管理，是當前物業管理的主流。物業服務企業受業主的委托，為業主提供房屋與附屬設施的管理養護、保潔保安等有償服務，這就是物業服務活動。

那么，物業服務與物業管理是什么關系呢？打一個比方，物業管理如同家庭主婦管理家政；而家政中的具體事務如洗衣做飯，主婦可以親力親為，也可以雇傭他人來做。受雇的服務人所從事的，也是家政的一部分，而不是與家政截然分開。所以，物業服務就是物業管理活動的一部分。二者的主要區別在于，業主有決策權，而物業服務人只是根據業主的指示從事具體工作。

這當然是理想的狀態。現實中，大約有90%以上的住宅沒有成立業主大會與業主委員會，很難有效實行業主自治。這種情況下，實際操持小區事務的就成了物業公司，這是當前普遍存在的情況。

服務人當家，這是不正常的，但之所以廣泛存在，卻有內在的原因。一是小區規模巨大，業主彼此陌生，沒有親緣、地域、鄉情、同事等紐帶，完全是陌生人社會，缺少共同語言，甚至存在利益沖突，故難以組織起來。二是我國的行政管理體制只到鄉鎮、街道辦事處，管理住宅小區這種新事務，前無古人，費力不討好，各種機關皆退避三舍。三是我國千百年來的傳統，從販夫走卒到文人墨客，大家都覺得公共事務應當由官府來管，只認可官府的權力，而不習慣通過民主討論表決尋求共識。所以小區里盡管藏龍臥虎，個個走出去都能呼風喚雨，但在自己的小區里，大都低調隱身，不愿為公共事務出面。這樣一來，物業公司成為小區的操盤手，也就是自然而然的。